近来，封控下的城市民众生活物资保障供应爆出了很多问题。特别是食品的保供，几乎呈现出了可能会演变成质劣价高的食品（甚至假冒伪劣的食品）“去库存”通途的势头：一些城市的多个街道收到“奶头肉”、曾被处罚过的企业所生产的盐水鸭和猪肉、过期两个月的叫花鸡、生产日期为2022年5月6日的未来产品、山寨生产的粉丝、已经发霉的酱鸭、疑似中间混入了刀片的榨菜，等等。

有人将这种现象归之于“追求利润的资本之恶”，也有人认为这表明存在着官员失职渎职或利益输送行为，但是那最多也只能解释部分问题。也许，我们更需要的是借此机会对当前的保供体系进行深入反思，探索新的保供思路。

保供乱象的问题症结在哪？

何以至此？

我们且以上海为例进行分析。目前，抗疫民众的生活物资保障，主要通过两条几乎平行的路线来完成：一是由“团长”带领居民进行团购，物资由保供企业提供；二是政府免费派送“抗疫大礼包”，即由政府向保供企业采购物资，然后免费发放给居民（接受外地援助或捐赠的物资，主要也是通过这个途径发放的）。

在进入“社会面清零”的抗疫攻坚阶段之后，第二条路线越来越成为许多普通市民最重要的物资来源了。

这两条路线虽然看似并行不悖，但都离不开同一个关键词：保供企业。所谓保供企业，指的是由政府审批后发给“保供牌照”的政府特许经营企业，它们专门负责抗疫时期的物资供应和配送。保供企业确实是关键所在，尽管曝光的食品质量问题，许多是出现在了政府免费发放的“抗疫大礼包”中。

不妨将这些现象与网络上同样传得沸沸扬扬的另两个看似不直接相关的事件结合起来分析，那样更能说明问题。

一是“上海辟谣、辽宁辟谣上海辟谣”。4月16日，有网民发视频爆料称，“辽宁捐赠的物资被浪费，直接扔进了垃圾桶”，受到了广泛关注。4月18日，上海奉贤区南桥镇政府发微博“辟谣”称，由于长时间运输导致部分蔬菜腐烂，因此不得不丢弃。4月20日，辽宁省网信办再“辟谣”，蔬菜系全程冷链运输，而且定时开箱抽查，不存在变质问题，有全程录像和市民为证。

二是京东支援受阻。前几天京东“自杀式”物流支援抗疫的行动引起了很大的轰动，但在几天之后当地城管部门却以不是保供企业的名义关闭了京东的营业部（而有些公司，虽然参保人数为零、实缴资本为零，却堂而皇之地成了保供企业）；同时，当地小区的物业还不让京东的快递员配送货物（“团长”们的物资却一路畅通无阻）。

捐赠物资被浪费或迟迟未能发放给居民的现象，今年早些时候也出现过，说明上述情况并不是偶然的。原因很简单，在目前的保供体系中，由于政府和居民个人都只能向保供企业采购物资，所以保供企业占据了最核心的位置。这实际上是一种政府特许经营制度，因为只有被列入了保供企业“白名单”或获得了“保供牌照”的那些企业，才被允许参与物资供应活动。

而政府特许经营制度，在历史上有一个很不好听的名称，那就是由政府官员来挑选一部分人经营获利的制度。在这种制度下，哪怕政府有关部门的官员在审批保供企业牌照时完全不带任何私心，也难以避免地会带来很多不好的结果。

首先，保供企业将质量不好的物资提供给政府（政府再免费发放给居民），同时将质量尚可的商品提供给“团长”，是一个非常自然的选择，也是它们的均衡行为。

其次，在这种政府特许经营制度下，由于没有竞争或竞争极不充分，质量本来就很难保证，这几乎是一个必然的结果（在政府免费发放的抗疫大礼包中表现为出现假冒伪劣产品，在团购商品中则表现为质平价高的商品）。我们千万不要忘记，在正常的市场环境中，促进产品质量不断提高（或价格不断下降）的主要动力，永远是竞争；政府的有力监管或严格处罚，只能算是锦上添花或事后补救。

从这个角度来看，未能尽快将外地捐赠的物资派送到最需要的居民手中，这并不奇怪。因为，那与提供物资、负责配送的保供企业的利益原本就是有冲突的。

京东的物流之所以会受阻，也可以从同样的角度加以解释。因为京东是全国统一的电商平台，在全国范围内可以做到统一定价、统一调货；在这个特定的时期，它出售的商品或许可以称得上“质优价平”，于是可能会对保供企业的分离均衡价格体系造成相当大的冲击。前段时间，市场传言京东根本无法从本地供货商手中进货，原因也就在这里。

在这个意义上，封控状态下盛行的团购，很大程度上也是这种政府特许经营制度的一个产物。团购商品质量一般但价格奇高，根子也在于保供企业的准垄断地位。

有人或许会说，现在大城市的保供企业的总数，已经达到了一千多家了，难道它们之间没有竞争吗？一千多家这个数字看起来似乎不小，但请想一想，在正常情况下，为几千万市民提供生活物资的企业又有多少呢？起码要大上两个数量级吧。

监督、处罚不能解决根本问题

近日，封控城市的政府发布了《食品大礼包的新鲜食品管理指南》，对食品的生产者、贮藏运输和传播过程安全提出了具体要求，强调对采购流程是否合法、供应商资质是否齐全、配送流程是否规范等，每一个环节都必须严查到位。有关部门的负责人在新冠肺炎疫情防控新闻发布会上也进一步强调，对于相关违法行为，市场监管部门将坚持从严从快的原则，发现一起查处一起。公安、检察院和纪委监委等部门也会第一时间介入调查，加大涉疫刑事犯罪打击力度，对存在失职渎职、进行利益输送的干部免职并进行党纪政务立案，依法追究责任，坚决维护市民群众切身权益。

有评论还指出，政府发放的免费大礼包是由财政买单的，花了纳税人的钱，理应受到严格的监督。免费大礼包出现问题，既是对财政资源的浪费，更是对政府公信力的伤害，必须严肃追究、彻查到底。

这些措施当然非常重要，也应该马上付诸实施。

不过，这些措施仍未能撼动保供企业作为政府特许经营者在保供体系中的核心地位，也没有改变它们做出决策时的基本激励结构，因此不能解决根本问题。

首先，对保供企业的监督非常困难。一方面，保供采购通常是多层的：政府向保供企业采购，而保供企业还有自己的供货商，有时还不止一层两层，随着供给链条的延长，监督的难度成倍增大。另一方面，由于人们的偏好各异，收入和生活水平也不相同，无论政府批准多少家保供企业，都无法完全满足居民的需要，而随着保供企业数量的增加，政府监督的难度也会增大。政府的免费大礼包出现的质量问题这个事实本身，就足以证明监督的难度了。

真正有效的监督最终只能来自消费者，但在政府特许经营制度下，消费者的监督不能直接对保供企业发挥作用。

其次，从严处罚的威慑作用终究有限。人（资本）通常都是逐利的，不要忘记马克思说过的话，“如果有10%的利润，它就保证到处被使用；有20%的利润，它就活跃起来；有50%的利润，它就铤而走险；为了100%的利润，它就敢践踏一切人间法律；有300%的利润，它就敢犯任何罪行，甚至冒绞首的危险。”保供乱象，不能简单地归结为资本之“恶”；即便真的能归结为资本之“恶”，让两个资本相互竞争，也远比只有一个资本垄断要好。

再次，在超大城市里，政府的保供工作的实施必定只能是高度分散化的，也就是说，大部分保供工作必须由街道（或镇）一级政府甚至更低层级的政府来实施；但是，保供企业的审批权限，却往往集中在市一级（或至少是区一级）政府的有关部门手中。这也可能会带来一些问题。

市场，就是最强有力的“保供企业”

给定以动态清零为目标的刚性防疫政策，居民的生活物资供应保障非常重要。如果连这一点都不能保证，那么刚性疫情防控政策就会失去正当性和可持续性。

令人遗憾的是，有些城市当前的保供体系名不符实。顾名思义，保供企业，本来应该是“保障生活物资供应”的企业，但在（实质意义上的）政府特许经营制度下，保供企业实际变成了“保证能够拥有准垄断的物资供应权”的企业。

更能说明问题的是，从目前的情况来看，似乎千奇百怪的企业都成为“保供企业”，包括不久前刚刚受过处罚的企业、经营多年却没有任何实缴资本的企业、实缴资本很低且没有任何参保人员的企业、既无实缴资本也无任何参保人员的企业，等等；甚至，连找不到注册信息的企业，也可以参与到保供工作中去。

这是不是意味着，对于一家企业的“保供资质”的要求，没有什么“实质要件”呢？如果确实是这样，那么成为保供企业的条件就应该是只具备各种“形式要件”就可以了，或者说，只要满足防疫工作的要求就可以了。比如说，工作人员能够提供48小时（或24小时）核酸检测阴性证明，工作人员所居住的社区若干天无阳性或反向隔离在安全的地方居住，工作场所实行闭环管理并准时消杀到位，每次进出社区或其他场所时均要报备，等等。如果确实是这样，那么发放保供企业牌照，除了设定了政府特许经营权之外，并无其他太大的意义。

因此，重要的是不要把防疫与市场对立起来，尽快结束以保供为名行准垄断之实的政府特许经营制度，废除保供“牌照”，坚定地把市场还给市场，因为疫情本身并不会导致市场失灵。

更具体地说，政府应该公布明确的规则（并及时根据疫情发展情况做出调整），只要具备如上所述的符合特定的防疫标准的“形式要件”，任何企业和个人都可以进入保供市场。同时，企业和个人则根据自己掌握的信息和资源，评估成本和风险，决定是否进入保供市场。

这样的保供过程，将会是一个不断改善的过程；每一个企业和个人，都可以充分利用自己的信息和资源，并能够向外界提供有效的信息，从而能够更可靠地保障生活物资的供应，同时逐步提高满足居民的多样化需求的能力。

政府不必事先计划需要多少保供企业，也不必去专门审批保供企业。市场本身，就是最强有力的“保供企业”。

总之，在当前这种有浓厚政府特许经营色彩的保供体系下，食品质量差（或价格飞涨）也许是一个可以预想得到的后果，不必太过惊讶的，重要的是，要有新思路。

作者贾拥民，系均衡研究所学术顾问，浙江大学跨学科中心特约研究员。